□從長(zhǎng)期來(lái)看，“全面二孩”政策的作用依然無(wú)法扭轉(zhuǎn)學(xué)前教育適齡幼兒減少的趨勢(shì)

□學(xué)前師資目前存在巨大缺口，而且教師不足問(wèn)題相比學(xué)前教育園舍不夠和經(jīng)費(fèi)不夠等問(wèn)題更加突出

□2021年~2035年間，“全面二孩”政策作用效果開(kāi)始減弱，學(xué)前教育側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向提高辦學(xué)質(zhì)量

今年1月1日起，“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”（簡(jiǎn)稱“全面二孩”政策）正式實(shí)施。然而，在寄望“全面二孩”政策緩解我國(guó)低生育率、少子化和老齡化問(wèn)題的同時(shí)，我們不得不重視“全面二孩”政策引起的人口變動(dòng)對(duì)我國(guó)教育領(lǐng)域產(chǎn)生的基礎(chǔ)性和全局性影響。因此，“全面二孩”政策實(shí)施以后，亟須對(duì)教育領(lǐng)域受到的影響進(jìn)行研究，對(duì)教育領(lǐng)域各學(xué)段在校學(xué)生規(guī)模的變動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，提前做好教育資源規(guī)劃，積極應(yīng)對(duì)“全面二孩”政策帶來(lái)的影響。

其中，學(xué)前教育作為教育領(lǐng)域的起跑階段，能否保障“全面二孩”政策增加的學(xué)齡兒童共同起跑？在“全面二孩”政策作用下，學(xué)前教育現(xiàn)有校舍、教師、經(jīng)費(fèi)等資源是否足夠承載學(xué)齡兒童入學(xué)的壓力？如果不能厘清“全面二孩”政策帶來(lái)的以上問(wèn)題，對(duì)學(xué)前教育規(guī)劃和教育資源合理配置是巨大的阻礙。所以，教育學(xué)界和決策部門(mén)都在致力于盡快解決這些問(wèn)題。

對(duì)此，我們?cè)趪?guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化教育體制的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”的資助下，試圖基于人口預(yù)測(cè)的方法對(duì)“全面二孩”政策下學(xué)前教育的園舍規(guī)模、教師規(guī)模和經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并對(duì)比我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)有的辦學(xué)資源，分析其中存在的教育資源供需矛盾，進(jìn)而提出學(xué)前教育應(yīng)對(duì)“全面二孩”政策的針對(duì)性措施，以期為學(xué)前教育資源規(guī)劃提供一定參考。

2021年，后二孩時(shí)代將迎來(lái)入園最高峰年

由于2016年正式實(shí)施“全面二孩”政策，最早因“全面二孩”政策而出生的兒童將在3年以后即2019年達(dá)到學(xué)前教育的入學(xué)年齡。本研究預(yù)測(cè)“全面二孩”政策將從2019年開(kāi)始對(duì)學(xué)前教育階段的適齡幼兒規(guī)模產(chǎn)生影響，2019年到2021年間因“全面二孩”政策而新增的學(xué)前教育適齡幼兒迅速增多，之后增速開(kāi)始回落。其中，在2021年左右，“全面二孩”政策對(duì)學(xué)前教育階段適齡幼兒規(guī)模擴(kuò)大的影響最大，當(dāng)年學(xué)前教育階段的適齡幼兒將因“全面二孩”政策增加1500萬(wàn)人左右。

具體來(lái)看，2019年學(xué)前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近600萬(wàn)人，2020年將新增1100萬(wàn)人左右。隨后，新增學(xué)齡人口在2021年達(dá)到1500萬(wàn)人左右之后，2022年回落至1400萬(wàn)人左右，2023年、2024年保持在1200多萬(wàn)人，之后3年開(kāi)始以每年減少100萬(wàn)人左右的速度回落。到2028年，新增適齡幼兒又上升到1000萬(wàn)人左右，隨后2029年到2033年的新增適齡幼兒都維持在每年新增900萬(wàn)人左右。最后，2024年和2025年的新增適齡幼兒又下降至700萬(wàn)人左右。

“全面二孩”政策實(shí)施以后，學(xué)前教育階段的適齡幼兒在未來(lái)3年左右并不會(huì)出現(xiàn)大的變化，而從2019年開(kāi)始，將開(kāi)始迅速增多，到2021年達(dá)到一個(gè)峰值，之后又開(kāi)始逐漸減少。

具體來(lái)說(shuō)，2016年到2018年，學(xué)前教育階段的適齡幼兒將維持在5200萬(wàn)人左右。從2019年開(kāi)始，學(xué)前教育階段的適齡幼兒出現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，到2021年達(dá)到6600萬(wàn)人左右。隨后，從2022年到2035年，學(xué)前教育階段的適齡幼兒一直保持勻速減少的趨勢(shì)。其中，學(xué)前教育階段的適齡幼兒在2027年減少到大約2016年的規(guī)模，之后2029年減少至5000萬(wàn)人以下，到2035年大約還有4200萬(wàn)人左右。

對(duì)學(xué)前教育而言，未來(lái)適齡幼兒的增長(zhǎng)主要依靠放開(kāi)“全面二孩”政策引起的人口生育增量，并在短期內(nèi)出現(xiàn)適齡幼兒規(guī)模擴(kuò)大的現(xiàn)象。然而，從長(zhǎng)期來(lái)看，“全面二孩”政策的作用依然無(wú)法扭轉(zhuǎn)學(xué)前教育適齡幼兒減少的趨勢(shì)。

2021年，在園幼兒數(shù)預(yù)計(jì)近5800萬(wàn)

“全面二孩”政策帶來(lái)的人口增長(zhǎng)將從2019年開(kāi)始影響學(xué)前教育的適齡幼兒規(guī)模，因此本研究假設(shè)2015年到2018年學(xué)前教育毛入園率繼續(xù)以3.48%的增長(zhǎng)速度提升，2018年學(xué)前教育毛入園率達(dá)到84.4%。從2019年起，隨著學(xué)前教育適齡幼兒規(guī)模因“全面二孩”政策而迅速擴(kuò)大，學(xué)前教育毛入園率增速放緩。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育重視程度和投入力度也將不斷加大，將會(huì)進(jìn)一步提高我國(guó)學(xué)前教育的普及程度。

在此基礎(chǔ)上，本研究結(jié)合前面預(yù)測(cè)出的未來(lái)20年學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)據(jù)，計(jì)算得到“全面二孩”政策實(shí)施后我國(guó)學(xué)前教育的在園幼兒規(guī)模：從2019年開(kāi)始，我國(guó)學(xué)前教育階段在園幼兒數(shù)將出現(xiàn)大幅度增加，持續(xù)增加到2021年達(dá)到最大值，之后又開(kāi)始逐步減小。其中，學(xué)前教育階段在園幼兒總體規(guī)模從2018年的大約4467.94萬(wàn)人增加到2019年的大約4981.39萬(wàn)人，增加513.45萬(wàn)人，增幅約為11.49%。到2020年，學(xué)前教育階段的在園幼兒數(shù)大約有5449.61萬(wàn)人，相比2019年，增加大約468.22萬(wàn)人，增幅為9.4%。隨后，2021年學(xué)前教育階段的在園幼兒數(shù)達(dá)到5750.82萬(wàn)人，在2020年基礎(chǔ)上增加了301.2萬(wàn)人，增幅5.53%。2021年之后，我國(guó)學(xué)前教育階段在園幼兒規(guī)模逐步縮小，2026年開(kāi)始縮小到5000萬(wàn)人以下，到2035年只有大約4254.78萬(wàn)人。

2021年，幼兒園預(yù)計(jì)缺口近11萬(wàn)所

我國(guó)學(xué)前教育園舍需求量以2021年為界，本研究預(yù)測(cè)，2016年到2021年間，需求迅速增加，從2016年需要22.65萬(wàn)所增加到2021年需要31.95萬(wàn)所，增幅為41.06%；2021年到2035年間，需求逐漸減少，到2035年還需要23.64萬(wàn)所。

《2014年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2014年全國(guó)共有20.99萬(wàn)所幼兒園。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)2016年的學(xué)前教育園舍需求量相比2014年的供給量，還有1.66萬(wàn)所的缺口；而到2021年我國(guó)學(xué)前教育園舍需求量達(dá)到最大值31.95萬(wàn)所時(shí)，相比2014年的供給量，大約有10.96萬(wàn)所的缺口需要補(bǔ)充；在此之后，學(xué)前教育園舍需求量逐漸回落，到2035年，相比2014年的供給量，仍然有2.65萬(wàn)所的缺口。

2021年，幼兒教師和保育員預(yù)計(jì)缺口超過(guò)300萬(wàn)

本研究預(yù)測(cè)，“全面二孩”政策實(shí)施以后，我國(guó)學(xué)前教育階段對(duì)專任教師和保育員的需求量變動(dòng)呈先增后減的趨勢(shì)。

具體來(lái)說(shuō)，2016年~2021年間，學(xué)前教育階段的專任教師和保育員需求量不斷上升，專任教師需求量從2016年的271.79萬(wàn)人增長(zhǎng)到2021年的383.39萬(wàn)人，保育員需求量從2016年的135.89萬(wàn)人增長(zhǎng)到2021年的191.69萬(wàn)人，教師總需求量從407.68萬(wàn)人增加到2021年的575.08萬(wàn)人。從2022年開(kāi)始到2035年，學(xué)前教育階段的專任教師和保育員需求量又開(kāi)始逐漸下降，專任教師需求量到2035年為283.65萬(wàn)人，保育員需求量到2035年為141.83萬(wàn)人，教師總需求量為425.48萬(wàn)人。

教育部公布“我國(guó)2014年學(xué)前教育專任教師有184.41萬(wàn)人，保育員有55.08萬(wàn)人，教師總量為239.49萬(wàn)人”。假設(shè)以2014年學(xué)前教育的專任教師和保育員規(guī)模為基準(zhǔn)，從2016年到2035年，我國(guó)學(xué)前教育專任教師和保育員的需求均超過(guò)現(xiàn)有的供給規(guī)模。具體而言，從2016年到2021年，學(xué)前教育需要不斷補(bǔ)充專任教師和保育員，2016年需在2014年基礎(chǔ)上補(bǔ)充87.37萬(wàn)名的專任教師和80萬(wàn)名保育員。到2021年，供需矛盾最突出，一共需要補(bǔ)充335.59萬(wàn)名教師，包括專任教師198.97萬(wàn)名和136.61萬(wàn)名保育員。之后，保持2021年的教師規(guī)模就足以滿足學(xué)前教育對(duì)專任教師和保育員的需求。

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)供給量遠(yuǎn)不能滿足未來(lái)需求

本研究預(yù)測(cè)，我國(guó)學(xué)前教育公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)需求在2016年到2035年將不斷增加。具體來(lái)看，2016年我國(guó)學(xué)前教育公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)需求為1942.71億元，到2021年增加到3679.86億元，5年增幅為89.42%；2030年達(dá)5063.83億元，9年增幅為37.61%；2035年達(dá)6517.38億元，5年增幅為28.7%。

《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》顯示：我國(guó)2013年學(xué)前教育公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)支出為648.98662億元。假設(shè)以此為參照，2016年與2013年相比，需要增加1293.72億元；2021年與2013年相比，需要增加3030.87億元；2030年與2013年相比，需要增加4414.85億元；2035年與2013年相比，需要增加5868.39億元。也就是說(shuō)，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)需求與供給之間的矛盾特別突出，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)供給量遠(yuǎn)不能滿足未來(lái)的需求。

學(xué)前教育如何應(yīng)對(duì)辦學(xué)壓力最大的2021年

針對(duì)以上發(fā)現(xiàn)，本研究就“全面二孩”政策實(shí)施以后，如何進(jìn)行學(xué)前教育資源配置提出以下建議。

（一）明確在園幼兒規(guī)模變動(dòng)趨勢(shì)，避免盲目配置教育資源

“全面二孩”政策新增的出生人口，3年后將逐漸進(jìn)入學(xué)前教育階段。所以，學(xué)前教育面臨的壓力是基礎(chǔ)教育中最緊迫和急切的，必須密切關(guān)注未來(lái)幾年我國(guó)出生人口的變化情況，做好學(xué)前教育階段的應(yīng)對(duì)措施。

根據(jù)預(yù)測(cè)顯示，從2019年開(kāi)始，學(xué)前教育資源需求開(kāi)始大幅度增長(zhǎng)，到2021年達(dá)到頂峰，成為未來(lái)我國(guó)學(xué)前教育辦學(xué)壓力最大的一年。2016年～2021年，“全面二孩”政策對(duì)學(xué)前教育的作用效果明顯，應(yīng)在2021年到來(lái)之前的5年多，理性擴(kuò)充學(xué)前教育資源，提高學(xué)前教育容納能力與教育服務(wù)能力，保障適齡幼兒入學(xué)權(quán)利。在這一階段，重點(diǎn)是擴(kuò)大學(xué)前教育辦學(xué)規(guī)模，增加學(xué)前教育就學(xué)機(jī)會(huì)，但不應(yīng)忽視對(duì)學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量的保障。在2021年之后，隨著“全面二孩”政策引起的適齡幼兒入學(xué)高峰逐漸從學(xué)前教育轉(zhuǎn)移到義務(wù)教育階段，學(xué)前教育資源需求量開(kāi)始減少。也就是說(shuō)，2021年～2035年間，“全面二孩”政策作用效果開(kāi)始減弱，所以就不應(yīng)再繼續(xù)盲目擴(kuò)充學(xué)前教育資源，而是在按照2021年教育資源需求進(jìn)行配置的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而以提高學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量為側(cè)重點(diǎn)。在這一階段，由于前一階段的補(bǔ)充，學(xué)前教育硬件資源較為充足，可以進(jìn)一步從提升辦學(xué)理念、教師素養(yǎng)等軟件資源入手，推動(dòng)學(xué)前教育內(nèi)涵式發(fā)展，向多樣化、特色化、優(yōu)質(zhì)化方向邁進(jìn)。

（二）整合現(xiàn)有教育資源，分擔(dān)“全面二孩”政策產(chǎn)生的壓力

預(yù)測(cè)顯示，“全面二孩”政策實(shí)施以后，的確會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)學(xué)前教育的承載能力帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，但在進(jìn)行大力擴(kuò)充學(xué)前教育資源之前，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的教育資源配置情況進(jìn)行理性分析。

其中，從“全面二孩”政策的實(shí)施背景可以看出，近年來(lái)我國(guó)面臨著低生育率、少子化等突出的人口問(wèn)題，這些問(wèn)題也直接對(duì)教育領(lǐng)域產(chǎn)生了影響。分析《1998-2014年教育發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可以發(fā)現(xiàn)，在“獨(dú)生子女”政策背景下，近年來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育階段的學(xué)生數(shù)在逐年減少，不少義務(wù)教育學(xué)校面臨著招不到學(xué)生的困境。也就是說(shuō)，由于學(xué)前教育是教育領(lǐng)域首先受到“全面二孩”政策影響的學(xué)段，在“全面二孩”政策引起學(xué)前教育在園幼兒規(guī)模擴(kuò)大、教育資源不足的時(shí)候，義務(wù)教育卻面臨著學(xué)生人數(shù)減少、教育資源過(guò)剩的問(wèn)題。

因此，基于上述分析，本研究認(rèn)為在“全面二孩”政策實(shí)施背景下，的確需要擴(kuò)大學(xué)前教育資源，提高學(xué)前教育承載能力。但是，為了應(yīng)對(duì)“全面二孩”政策短期內(nèi)帶來(lái)的沖擊，可以從教育全局出發(fā)，整合其他學(xué)段的現(xiàn)有教育資源，共同分擔(dān)“全面二孩”政策帶來(lái)的影響。一方面，參照《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)撤并、學(xué)生過(guò)多外遷或急速擴(kuò)容等原因產(chǎn)生的過(guò)剩辦學(xué)場(chǎng)地、校舍和教學(xué)設(shè)備等教育資源進(jìn)行改造利用；另一方面，通過(guò)舉辦附屬幼兒園等方式，鼓勵(lì)其他學(xué)段的教育資源投入學(xué)前教育，分擔(dān)學(xué)前教育辦學(xué)壓力。

（三）擴(kuò)大學(xué)前教育教師培養(yǎng)規(guī)模，確保學(xué)前教育師資質(zhì)量

根據(jù)預(yù)測(cè)，學(xué)前師資目前存在巨大缺口，而且教師不足問(wèn)題相比學(xué)前教育園舍不夠和經(jīng)費(fèi)不夠等問(wèn)題更加突出。原因在于，園舍建筑不足或者經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題出現(xiàn)之后，可以加大投入，在短期內(nèi)就可以得到補(bǔ)充，但教師的培養(yǎng)和補(bǔ)充并非一朝一夕就能完成。學(xué)前教育教師的整個(gè)培養(yǎng)過(guò)程大約需要3～4年時(shí)間（?？?年，本科4年），而如果從2016年算起，第一屆為了“全面二孩”政策而招收的學(xué)前教育師范生最快能在3年以后進(jìn)入學(xué)前教育一線，剛好遇到“全面二孩”政策第一年出生的兒童進(jìn)入學(xué)前教育階段。所以，目前積極擴(kuò)大學(xué)前教育師資培養(yǎng)規(guī)模是必要的。

不過(guò)，在補(bǔ)充學(xué)前教育師資的時(shí)候，必須以保證學(xué)前教育師資的質(zhì)量為前提。制定或完善學(xué)前教師準(zhǔn)入制度，著重對(duì)師德師風(fēng)進(jìn)行考察；加強(qiáng)學(xué)前教師職前和職后培訓(xùn)，提高學(xué)前教師教學(xué)和保育質(zhì)量。

總之，“全面二孩”政策的實(shí)施，會(huì)在短期內(nèi)引起出生人口和學(xué)前教育學(xué)生數(shù)的增加，但由于我國(guó)獨(dú)生子女政策的慣性作用，未來(lái)學(xué)前教育學(xué)生規(guī)模將仍會(huì)縮小。所以，對(duì)學(xué)前教育而言，未來(lái)將面臨前期教育資源短缺，在大力投入之后又由于教育資源需求減少引起教育資源相對(duì)過(guò)剩的矛盾，而且這個(gè)矛盾將很難避免，并成為制約和影響學(xué)前教育資源配置的難題。在這種情況下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)我國(guó)出生人口規(guī)模和學(xué)前教育辦學(xué)情況的監(jiān)測(cè)，及時(shí)調(diào)整學(xué)前教育資源配置策略。在前期進(jìn)行學(xué)前教育資源擴(kuò)充時(shí)，充分利用現(xiàn)有閑置教育資源，逐步逐年調(diào)整和配置所需教育資源。在后期則應(yīng)抓住學(xué)前教育資源充足的發(fā)展契機(jī)，進(jìn)一步提升學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量，走多樣化、特色化、優(yōu)質(zhì)化的發(fā)展道路。